美对非洲“外交轻视”藏不住了

李晓宇 马汉智

《纽约时报》近日报道称，根据特朗普政府的一份白宫行政命令草案，美国将以非洲事务特使办公室取代非洲事务局，关停所有被认定为“非必要”的美国在撒哈拉以南非洲地区的大使馆和领事馆。尽管美国国务卿鲁比奥发文辟谣该报道为“假新闻”，但结合特朗普第二任期以来大规模削减对非援助、叫停标志性的“电力非洲”倡议、对非洲整体挥舞关税大棒等系列举措，可以看出，持续压缩对非关注和投入、进一步降低非洲在美全球战略版图中的位置，已成为美国现政府对非政策的主基调。正是这种对非洲事务的轻视，引发了美国现政府对非政策的无序，这无疑将给非洲发展带来严峻挑战。
非洲事务局是美国务院六大地区事务局之一，成立于1958年，是美国在冷战期间为应对苏联在非洲争夺势力范围的产物，主要任务是协调美国对非洲外交战略，管理美国在撒哈拉以南非洲的外交使团，处理非洲地区冲突、人道主义危机及反恐合作，以及同非盟及非洲区域组织进行多边协调和合作。自成立以来，它在美国对非政策制定及监督执行中发挥着关键作用。如今，美国政府的一系列对非举措，反映出美对非外交的以下3点发展趋势。
一是美对非外交资源投入或将面临断崖式下降，非洲在美国对外战略优先级排序中的地位也很可能进一步下跌。
二是非洲事务局作为美对非政策总协调机构如若真的被裁撤，将使美非关系处于事实上的脱节状态，美对非政策制定将完全依托华盛顿的需要而展开，从而背离非洲的现实状况和实际需求，这凸显了华盛顿在“美国优先”战略下的单边主义倾向。
三是“交易主义”色彩将进一步在美对非外交政策中得到体现。根据披露的行政命令草案，拟设立的非洲事务特使将聚焦美国在非洲的四大优先事项：反恐、为“特定的临时事务”推进符合美方利益的外交、健康监测与流行病协调，以及关键矿产资源开采与贸易。该职务的设定，反映出反恐、关键矿产等将成为美对非政策重点领域，而为满足在以上领域尤其是关键矿产领域需求，美大概率将以“交易主义”开展对非外交。4月初，美国国务院非洲事务高级顾问马萨德·布洛斯和负责非洲事务的副助理国务卿科瑞娜·桑德斯在访问刚果（金）、肯尼亚、乌干达和卢旺达时，强调推动刚果（金）东部和平和促进美国私营部门在该国矿产领域投资将成为美对非事务重点事项，则印证了关于美将以“安全援助”为筹码获取刚果（金）关键矿产的传闻。
当前，非洲国家尚未对美有关计划作出反应，但结合美国现政府暂停对非援助、加征关税等系列举措，美非关系已进入事实上的低谷期。今年1月特朗普上任之初即宣布冻结对外援助，多个非洲国家人道主义救援项目以及南非等国的抗艾工作陷入停滞，南非超1.5万名抗击艾滋病工作人员陷入失业风险。华盛顿以南非土地改革侵犯南非白人权益为由冻结对南非援助、将南非列为“对美不友好国家”并驱逐南非驻美大使，致使南非同美国关系降至冰点。近期，美国以缩减贸易逆差为由对全球挥舞关税大棒，并向对美贸易顺差微不足道的非洲国家发起“无差别打击”，非洲51国遭美加征10%至50%不等的关税，多个非洲国家出口导向型产业面临重创，包括肯尼亚和莱索托的纺织业、南非的汽车制造及农产品加工业、尼日利亚和安哥拉的石油出口等。作为非洲出口创汇主导产业，这些行业若被美加征关税，将极大减少非洲财政收入，加剧一些非洲国家的债务违约风险。此外，纺织业和农业等劳动力密集型产业出口减少将使相关企业面临停产风险，使一些非洲国家的失业率高企，为当地的社会稳定和治安带来隐患。
华盛顿无视非洲国家的现实需求，出台“美国优先”政策下的对非举措，赤裸裸体现了美国的霸权主义逻辑，非洲国家已越来越认识到美国的伪善和自私，逐渐丧失对美国的信任与期待。近日，面对美国的“无差别关税打击”，非洲多国政要和学者已明确表示要进一步联合自强、自主发展，同时加强同中国、巴西等金砖国家的合作。（作者均是中国国际问题研究院助理研究员）